Determinados procesos penales, como el caso Las Teresitas (Tenerife, 2001-2019), Faycan (Telde, 2006-2019), Unión (Lanzarote, 2008-2022), o Montecarlo (Lanzarote, 2012-actualidad), suscitan un gran interés social. Entre otros denominadores comunes figuran el gran número de personas investigadas, su condición de empleados públicos, funcionarios, cargos y grandes empresarios, y la gravedad de los delitos objeto de acusación y de las penas e indemnizaciones solicitadas.
Algunos de los casos citados terminaron con condenas de notable importancia. Por ejemplo, el caso Unión, con 36 personas condenadas en sus veinte piezas separadas. Caso Faycan, con 21 condenados. Caso Montecarlo, con 20 personas condenadas en su cinco primeras piezas enjuiciadas. O el caso Las Teresitas, con 6 condenados.
Por el contrario, y a modo de ejemplo, una de las piezas del caso Montecarlo, conocida como Inelcon (Lanzarote, 2012-2022), terminó con 10 personas absueltas y 1 sola condenada. Esta, además, a uno solo de los varios delitos que se le imputaban. El caso Stratvs, que durante años se calificó en prensa de manera sistemática como «el mayor delito medioambiental de Canarias», se saldó con los 11 acusados absueltos.
En una proporción minúscula, esas personas absueltas eran empresarios. Los restantes acusados eran empleados, funcionarios y/o cargos de la Administración. Todos y cada uno de estos últimos -personal, funcionario y cargos municipales acusados y absueltos-, tienen derecho a ser resarcidos de los gastos de defensa jurídica que les provocó su indebida acusación.
A este respecto, se ha desarrollado una consolidada doctrina y Jurisprudencia, que revela cuáles son los requisitos para autorizar el abono de los gastos de defensa del empleado público procesado por el ejercicio de sus funciones. La analizamos en el presente artículo.
Defensa jurídica del empleado público procesado en ejercicio de sus funciones
El art. 14 del R. D. Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público (TREBEP), contempla entre los derechos individuales de los empleados públicos, el siguiente:
«… defensa Jurídica y protección de la Administración Pública en los procedimientos que se sigan ante cualquier orden Jurisdiccional como consecuencia del ejercicio legítimos de sus funciones o cargos públicos».
A tal derecho le resultan de aplicaciones los requisitos y presupuestos que se irán comentando en los siguientes epígrafes.
Principio de indemnidad
Según abundante Jurisprudencia, a los funcionarios públicos debe aplicársele el principio de indemnidad. Como muestra, baste citar la STSJ del Principado de Asturias de 28 de noviembre de 2016, según la cual:
«… como también viene reiteradamente señalando el Consejo de Estado, rige en materia de funcionarios públicos el principio de indemnidad, de modo que quien sufra por causa de su actuación pública, o con ocasión de ella, un daño, sin mediar dolo o negligencia por su parte, debe ser resarcido por causa que se localiza en la propia concepción y efectos de lo que es el ejercicio de una función pública (Dictamen número 522/91)».
Absolución del empleado público
La efectividad de aquel derecho a la defensa jurídica solo será viable cuando en el procedimiento judicial que se siga se dicte una sentencia absolutoria para el mismo. En caso contrario, no procederá el abono de importe alguno por este concepto. También en este último supuesto, si la Administración Pública hubiera adelantado el pago de provisiones de fondos, las personas condenadas deberán soportar la obligación de devolverlas.
La STSJ de la Comunidad Valenciana, de 01/12/20, resulta del siguiente tenor:
«(…) En consecuencia, parece que no es contrario al ordenamiento jurídico el que el Ayuntamiento acuerde asumir la defensa en juicio de sus autoridades y funcionarios, siempre -claro está- que se trate de actos relativos al ejercicio del cargo y a salvo la posibilidad de resarcirse de tales gastos, al amparo y en los términos del artículo 145 de la Ley 30/1992 (referencia que debe entenderse al actual artículo 36 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público), si la autoridad o funcionario resultare finalmente condenado».
Requisitos para el reintegro de los gastos de representación y defensa
El propio Tribunal Supremo, por ejemplo en Sentencia de 4 de febrero de 2002, Recurso 3271/1996), se ocupa del reintegro de gastos de representación y defensa de los Concejales que, en gran medida, son extrapolables a los empleados municipales y funcionarios públicos.
Así, el Tribunal Supremo expone en la indicada Sentencia 04/02/22, cuáles son los requisitos que deberán concurrir para la eficacia del derecho. Son los siguientes:
a) Que hayan sido motivados por una inculpación que tenga su origen o causa directa en la intervención del miembro de la Corporación en una actuación administrativa o de otra índole realizada en el cumplimiento de las funciones atribuidas por las disposiciones aplicables a su actividad como tal miembro de la Corporación o en cumplimiento o desarrollo de acuerdos de los órganos de ésta.
Estos gastos debe entenderse, en principio, que se trata de gastos generados con ocasión del ejercicio de sus funciones, pues la causa remota de la imputación penal radica en una conducta de estas características.
b) Que dicha intervención no haya sido llevada a cabo con abuso, exceso, desviación de poder o en convergencia con intereses particulares propios de los interesados o del grupo político o de otra índole al que pertenecen susceptibles de ser discernidos de los intereses de la Corporación, pues en tal caso la actuación no puede considerarse como propia del ejercicio de la función, sino como realizada en interés particular, aunque externa o formalmente no sea así.
c) Que se declare la inexistencia de responsabilidad criminal por falta objetiva de participación o de conocimiento en los hechos determinantes de la responsabilidad penal, la inexistencia de éstos o su carácter lícito. De haberse contraído responsabilidad criminal no puede entenderse que la conducta realizada lo haya sido en el ejercicio de sus funciones, sino abusando de ellas. De no haberse probado la falta de participación en hechos penalmente reprochables, aun cuando concurran causas subjetivas de exención o de extinción de la responsabilidad criminal, cabe estimar, en atención a las circunstancias, que los gastos de defensa no dimanan del ejercicio de las funciones propias del cargo, dado que no puede considerarse como tales aquellas que objetivamente hubieran podido generar responsabilidad criminal.
Este último requisito trae causa del hecho de que la responsabilidad penal es de carácter estrictamente personal e individual, pues descansa en el reconocimiento de la culpabilidad de la persona. En consecuencia, la carga de someterse al proceso penal para depurar dicha responsabilidad es también, en principio, de naturaleza personal. De este principio general deben, sin embargo, excluirse aquellos supuestos en los que el proceso conduce a declarar inexistente la responsabilidad penal por causas objetivas ligadas a la inexistencia del hecho, falta de participación en él, o carácter lícito del mismo».
Derecho del funcionario, empleado o cargo público a elegir abogado para su defensa judicial. Exigencia Vs. inexigibilidad de la previa comunicación a la Corporación de la necesidad de su defensa.
Íntimamente entroncado con el derecho a la defensa jurídica del empleado público, funcionario o cargo cuando aquel obre en el ejercicio de sus funciones en las condiciones descritas en el anterior apartado, se encuentra su derecho a escoger libremente procurador y abogado para su representación y defensa, respectivamente.
Determinadas corporaciones locales vienen exigiendo al empleado público, como requisito adicional a los ya comentados, que aquel haya comunicado con carácter previo a la Administración de la que forma parte y cuyo amparo solicita, la necesidad de su representación y defensa en causa judicial.
El motivo de tal exigencia, sería el permitir que la Corporación se haga cargo del derecho a la defensa por sus propios medios, sin verse constreñida a abonar futuros gastos de terceros profesionales. No obstante, entiendo que para aplicar tal criterio, que defiende por ejemplo la STSJ de Castilla y León (Burgos), Sala de lo Contencioso-Administrativo, de 05/12/12, habría que estar al análisis del caso puntual. Y ello porque porque habrá de ponderar si la Administración tiene publicadas resoluciones, órdenes, circulares o informes al respecto, si ha fijado unas cuotas o baremos para el cálculo de las indemnizaciones que en su caso procedan, el importe de las minutas que en su caso eleven los profesionales designados de parte, si se presentaron o no los presupuestos oportunos, y demás circunstancias concurrentes.
Llegados a ese punto, será especialmente relevante si existe incompatibilidad del derecho a la defensa del funcionario con lo servicios jurídicos municipales. Por ejemplo, si en el caso concreto el Ayuntamiento encargado de garantizar el derecho de su empleado estuviera personado como acusación.
Con relación a todo ello, la STSJ de Madrid, de 30/11/21, se pronuncia en los siguientes términos:
“El hecho de que no haya constancia expresa no puede ser bastante para excluir la
obligación de retribuir los servicios profesionales prestados a favor de los miembros del
Cuerpo Nacional de Policía, a cuya defensa está obligada la Administración.En primer lugar, porque el derecho de defensa letrada es un derecho fundamental recogido en el artículo 24 de la Constitución Española, que si no lo hubiera designado la parte, lo habría
hecho de oficio el Tribunal.En segundo lugar, porque del expediente administrativo se deduce una autorización tácita por parte de la Administración, en cuanto (…) figura una comunicación (…), del Director del Gabinete de Asuntos Legales, de la entonces Secretaría de Estado para la Seguridad-Dirección de la Seguridad del Estado, «para su conocimiento y entrega al Letrado designado por los funcionarios (…)» por la que se adjunta copia de aval garantizando el pago de las responsabilidades pecuniarias que pudieran derivarse (…). Y de esta comunicación se deduce una clara aceptación, por la Administración, de la designación de Letrado efectuada por los funcionarios, lo que le obliga a la retribución de los servicios profesionales prestados, de los que también se aprovechó la Administración pues, al resultar absolutoria la sentencia, ninguna responsabilidad civil subsidiaria podía recaer sobre el Estado.
En todo caso, ninguna actuación se ha acreditado por la Administración, encaminada a facilitar a los interesados la asistencia letrada gratuita a que tenían derecho, a lo largo de los varios años que duró el procedimiento.»
Más explícitamente, la STS Nº 137/2023, de 06/02/23, Recurso 5318/2021, resulta del siguiente tenor literal:
» … forma parte de este derecho que el funcionario opte por acudir a profesionales de su elección, en cuyo caso la Administración debe autorizarla, para apreciar la concurrencia de los requisitos expuestos y valorar el coste»
«… la lógica del artículo 14.f) del EBEP rige también para procesos judiciales concluidos y,
obviamente, de manera favorable para el funcionario».
Por lo tanto, parece claro que salvo en supuestos muy específicos, la norma general deberá ser la libre designación de profesionales por parte del justiciable, aunque siempre que pueda acreditarse la previa autorización expresa de la Administración al efecto, o bien deducirse su aceptación tácita.
Una «rara avis»: abono de provisiones de fondos
El Tribunal Superior de Justicia de Valencia, en Sentencia de 01/12/20, considera posible el adelanto de los gastos de defensa por parte del Ayuntamiento. Y lo interpreta como conforme a Derecho en tanto el pago de provisiones de fondos es conforme con el principio de eficacia de la actuación administrativa y con el derecho de todo funcionario al acceso a la tutela judicial efectiva.
El abono de provisiones de fondo al abogado y procurador escogidos por el empleado público marida además con el derecho al amparo que el funcionario ostenta frente a la Administración Pública para la que prestaba servicios en el momento de los hechos.
Por este motivo, considero que debería extenderse más la práctica de adelantar una parte de los gasto de defensa jurídica del empleado público, especialmente en los casos en que el empleado acredite no disponer de medios suficientes para el abono de las provisiones de fondos necesarias para afrontar procedimientos tan largos y complejos como los relatados al inicio de este artículo.
Por otro lado, sería conveniente que las propias administraciones públicas emitan las bases, resoluciones, órdenes, instrucciones y circulares necesarias para regular el ejercicio del derecho de defensa de sus empleados, cargos y funcionarios, difundirla entre todos ellos y permitir su uso normalizado.
Macro-causas penales actualmente abiertas en la Comunidad Autónoma de Canarias
Los casos relatados al inicio no son una excepción en el panorama judicial del archipiélago canario. En la actualidad, continúan aflorando causas como el caso Mediador (Tenerife, 2021), caso NAP/ITER (Gran Canaria, 2021), u operación Valka (Gran Canaria, 2024). Todos ellos, citados solo a título de ejemplo entre las varias investigaciones policiales y causas judiciales abiertas en las islas durante los últimos cinco años.
Para saber más sobre los gastos de defensa jurídica de los empleados públicos
Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público.
